Thảo luận về dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương sáng 24/11, nhiều đại biểu nhất trí với nguyên tắc ở đâu có quyền lực, ở đó phải có giám sát quyền lực.
Mô hình tổ chức nào cho chính quyền địa phương?
Tán thành với sự cần thiết phải ban hành dự án Luật tổ chức chính quyền địa phương, các đại biểu cho rằng việc ban hành Luật không chỉ nhằm khắc phục những bất cập, tồn tại của Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân sau 11 năm thi hành mà còn nhằm cụ thể hóa những quy định mới của Hiến pháp và chủ trương, chính sách của Đảng về đổi mới tổ chức và hoạt động của chính quyền địa phương nhằm nâng cao quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm và hiệu lực, hiệu quả quản lý của chính quyền địa phương.
Nói như đại biểu Nguyễn Thị Quyết Tâm (Thành phố Hồ Chí Minh) thì đây là cơ hội vàng để đổi mới mạnh mẽ như là một cuộc cách mạng về tổ chức bộ máy hành chính từ trung ương tới địa phương, với tinh thần có kế thừa cái cũ còn phù hợp đã được chứng minh trong thực tiễn và với một tư duy đổi mới để phù hợp với xu thế phát triển.
Đây cũng là cơ hội để khắc phục căn bản những bất cập về cơ chế, tạo ra hệ thống tổ chức nhiều tầng, lớp, chức năng nhiệm vụ quyền hạn bị trùng lặp, chồng chéo, khó xác định được trách nhiệm, bộ máy hành chính nhà nước cồng kềnh và kém hiệu quả. Để xây dựng hệ thống hành chính nhà nước thống nhất, thông suốt, tinh gọn, hiệu lực, hiệu quả phục vụ nhân dân cần có tinh thần đổi mới quyết liệt.
Mô hình tổ chức chính quyền địa phương là vấn đề được nhiều đại biểu quan tâm mổ xẻ tại phiên thảo luận. Đa số đại biểu nghiêng về phương án ở đâu có quyền lực, ở đó có cơ quan giám sát quyền lực, đã là chính quyền địa phương phải có Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân.
Dẫn quy định tại Điều 111 của Hiến pháp, đại biểu Danh Út, Triệu Là Pham (Hà Giang) cho rằng Hiến pháp 2013 đã quy định rất cụ thể về chính quyền địa phương tại Chương 9 gồm 7 điều (từ điều 110-116). Đây là những nguyên tắc để xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương.
Sau rất nhiều cuộc tranh luận, câu chuyện bỏ hay không bỏ Hội đồng Nhân dân quận, huyện, phường đã khép lại - đại biểu Danh Út khẳng định; đồng thời đề nghị dự thảo Luật cần phải tuân thủ Hiến pháp 2013 vì Hội đồng Nhân dân cùng với Ủy ban Nhân dân được chế định trong Hiến pháp là hai bộ phận cấu thành của cấp chính quyền.
Hai tổ chức này cùng tồn tại khi và chỉ khi có cấp chính quyền, đương nhiên không thể tồn tại nếu không có cấp chính quyền.
Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân đều không có thiết chế tồn tại độc lập, không có chế định nào của Hiến pháp quy định về sự tồn tại riêng của Hội đồng Nhân dân hay Ủy ban Nhân dân trong bộ máy chính quyền địa phương.
Theo đại biểu, dự thảo Luật đưa ra phương án ở quận, phường không có Hội đồng Nhân dân, chỉ có Ủy ban Nhân dân mà gọi là chính quyền địa phương là không đúng với khoản 2 điều 111 của Hiến pháp 2013 và không đúng với quy định nhân dân thực hiện quyền lực nhà nước bằng dân chủ trực tiếp, bằng dân chủ đại diện thông qua Quốc hội, thông qua Hội đồng Nhân dân và thông qua các cơ quan khác.
Chung quan điểm trên, đại biểu Trần Ngọc Vinh Hải Phòng cho rằng không tổ chức Hội đồng Nhân dân ở đơn vị hành chính là bỏ đi thiết chế dân chủ gần và gắn bó nhất với người dân trên địa bàn. Điều đó đi ngược lại với quan điểm tăng cường quyền làm chủ của nhân dân. Ở đâu có Ủy ban Nhân dân mà không có Hội đồng Nhân dân là ở đó mất đi công cụ pháp lý hữu hiệu.
Đại biểu đặt ra một loạt câu hỏi nếu không tổ chức Hội đồng Nhân dân ở đơn vị hành chính là cấp quận, phường, tính đại diện của cử tri sẽ được thực hiện như thế nào? Việc giám sát hoạt động của Ủy ban Nhân dân ở nơi đó ra sao? Việc quyết định các vấn đề ở địa phương có đảm bảo tính dân chủ không? Sự khác nhau về mặt tổ chức thực hiện quyền lực nhà nước ở địa phương khi cùng một cấp đơn vị hành chính nơi có Hội đồng Nhân dân, nơi lại không tổ chức Hội đồng Nhân dân.
Đại biểu khẳng định vị trí, tính chất, thẩm quyền của Ủy ban Nhân dân khác nhau sẽ tạo ra sự không thống nhất trong nhận thức và thực hiện.
Đại biểu Triệu Là Pham nhận định ban soạn thảo đưa ra phương án bỏ Hội đồng Nhân dân quận, phường làm đảo lộn bộ máy hành chính, làm thay đổi các văn bản pháp luật mà chưa rõ hiệu quả ra sao. Cần cải tiến cơ chế chính sách để Hội đồng Nhân dân thể hiện đầy đủ vai trò là cơ quan quyền lực nhà nước, không thể cắt bỏ Hội đồng Nhân dân một cấp vì không đem lại lợi ích đáng kể cho nhân dân mà chỉ gây xáo trộn hệ thống chính quyền địa phương đang ổn định, đồng thời làm mất đi chỗ dựa, mất đi công cụ chính trị quan trọng để nhân dân thông quan cơ quan đại diện của mình góp phần tạo bộ máy chính quyền tốt hơn.
Ngược lại, đại biểu Trần Du Lịch (Thành phố Hồ Chí Minh) cho rằng Hiến pháp chỉ quy định về mặt nguyên tắc tổ chức chính quyền địa phương, mở rất rộng dư địa để Luật tổ chức một chế định mới là chính quyền địa phương mà không có giới hạn nào.
Đây là lần đầu tiên hiến định chế định chính quyền địa phương. Do đó, cần nhìn nhận trên quan điểm xây dựng Luật tổ chức chính quyền địa phương mới chứ không phải Luật tổ chức Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân sửa đổi. Luật này giải quyết bốn vấn đề tồn tại trong mô hình tổ chức mà Hiến pháp đã mở ra.
Quan điểm của đại biểu cho rằng chính quyền địa phương về cơ bản lâu dài cần hai cấp, cấp tỉnh và cấp cơ sở, nhưng chúng ta đang trong thời kỳ quá độ, cần tính đến chuyện thiệt hơn trong lúc quá độ.
Đại biểu nêu dẫn chứng, Nhật Bản chuyển chính quyền địa phương từ 3 cấp thành 2 cấp từ năm 1921, họ để 5 năm quá độ, Việt Nam cần từ 10 đến 15 năm. Những nơi lớn có thể để 3 cấp nhưng phải theo hướng tăng cường mở rộng xã lên, các thị trấn đô thị phải là cấp chính quyền đầy đủ. Đại biểu kiến nghị ban soạn thảo ra lại đầu bài, làm rõ từng vấn đề, tập trung từ gốc.
Còn đại biểu Nguyễn Thị Quyết Tâm cho rằng Điều 111 Hiến pháp mở ra rất rộng để xây dựng một chính quyền phù hợp. Cả hai phương án đưa ra trong dự thảo đều không phù hợp hoặc không chuyển tải đầy đủ tinh thần của Hiến pháp.
Đại biểu đề nghị chính quyền nông thôn theo lộ trình vẫn giữ 3 cấp chính quyền. Chính quyền đô thị, đã đến lúc cần thay đổi theo điều kiện đặt ra là địa bàn hẹp, dân cư tập trung với những phát sinh hàng ngày rất lớn, việc tổ chức một chính quyền 2 cấp là phù hợp, theo nghĩa có Hội đồng Nhân dân, có Ủy ban Nhân dân được tổ chức ở cấp thành phố và cấp chính quyền cơ sở phường, xã.
Nhiều đại biểu băn khoăn khi lựa chọn phương án mô hình tổ chức chính quyền địa phương, đề nghị ban soạn thảo phân tích phương án nào hiệu quả nhất, thể hiện được điểm đổi mới. Đại biểu Hồ Thị Cẩm Đào (Sóc Trăng), Nguyễn Đăng Tiến (Bắc Giang) đề nghị Quốc hội nghiên cứu kỹ ý kiến của các đại biểu Trần Du Lịch và Nguyễn Thị Quyết Tâm.
Phân quyền, phân nhiệm rõ ràng để giảm biên chế
Về phân định chức năng, quyền hạn, nhiệm vụ, trách nhiệm của chính quyền địa phương, nhiều đại biểu cho rằng vấn đề này cần được nghiên cứu kỹ lưỡng nhằm tránh chồng chéo, bất cập như hiện nay.
Theo đại biểu Hồ Thị Thủy (Vĩnh Phúc), nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền địa theo dự thảo Luật mới chỉ là phép cộng thuần túy nhiệm vụ, quyền hạn của Hội đồng Nhân dân và Ủy ban Nhân dân, chưa phù hợp với tinh thần đổi mới của Hiến pháp và chưa làm rõ được sự khác nhau về thẩm quyền của mỗi cấp chính quyền, chưa khắc phục được sự trùng lặp, chồng chéo trong việc xác định thẩm quyền trách nhiệm của mỗi cấp chính quyền địa phương, chưa thể hiện được đâu là việc phân quyền, đâu là việc phân cấp, do đó khó xác định trách nhiệm của chính quyền mỗi cấp, đồng thời khó đảm bảo sự minh bạch trong xác định mối quan hệ giữa Trung ương và địa phương, giữa các cấp chính quyền với nhau.
Bên cạnh đó, quy định về phân cấp giữa chính quyền địa phương các cấp như trong dự thảo luật dễ dẫn đến tình trạng tùy tiện, đùn đẩy trách nhiệm cấp trên cho cấp dưới. Dự thảo luật cũng chưa quy định sự khác biệt về nhiệm vụ quyền hạn của chính quyền đô thị, nông thôn, hải đảo phù hợp với điều kiện tự nhiên, kinh tế, xã hội, năng lực quản lý, tính chất dân cư.
Đại biểu đề nghị cần xác định rõ từng cấp chính quyền địa phương có nhiệm vụ quyền hạn gì phù hợp với đặc điểm của địa bàn, nhóm nhiệm vụ quyền hạn nào được phân quyền, nhóm nhiệm vụ quyền hạn nào được phân cấp để thực hiện nhiệm vụ quyền hạn của cấp chính quyền địa phương thì Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân, Chủ tịch Hội đồng Nhân dân, Ủy ban Nhân dân có nhiệm vụ quyền hạn gì để đảm bảo tính minh bạch trong mối quan hệ giữa chính quyền trung ương với chính quyền địa phương, giữa các cấp chính quyền địa phương trong quá trình thực hiện chức năng theo nguyên tắc phân cấp - phân quyền, phân cấp- ủy quyền.
Cơ bản đồng tình với các quy định mang tính nguyên tắc xác định mối quan hệ giữa cơ quan nhà nước cấp trên với chính quyền địa phương các cấp trong quan hệ phân quyền, phân cấp, đại biểu cho rằng những việc đã phân quyền cho cấp chính quyền địa phương thì cấp trên phải tôn trọng quyền tự chủ, tự chịu trách nhiệm của chính quyền địa phương, chỉ kiểm tra, giám sát tính hợp hiến, hợp pháp, hợp lý, hiệu quả trong thực hiện nhiệm vụ, quyền hạn của cấp chính quyền địa phương.
Tuy nhiên, một số điều luật của dự thảo chưa thể hiện nhất quán những nguyên tắc trên, chưa hoàn toàn phù hợp với nguyên tắc phân quyền, phân cấp mà đây là điều mới theo tinh thần Hiến pháp năm 2013.
Cho ý kiến về vấn đề này, đại biểu Trần Ngọc Vinh (Hải Phòng) nêu rõ tại khoản 2 điều 112 Hiến pháp 2013 đã quy định nhiệm vụ, quyền hạn của chính quyền địa phương được xác định trên cơ sở phân định thẩm quyền giữa các cơ quan nhà nước, Trung ương, địa phương và mỗi cấp chính quyền tại địa phương.
Điều này đã được cụ thể hóa trong Chương 3 dự thảo Luật nhưng chương này chỉ liệt kê nhiệm vụ, quyền hạn của các cấp chính quyền địa phương, từ cấp xã đến cấp huyện, cấp tỉnh trên cơ sở tổng hợp các luật chuyên ngành trong khi các luật này được ban hành trước Hiến pháp năm 2013.
Do đó, dự thảo Luật chưa thể hiện đúng, đầy đủ tinh thần Hiến pháp, về cơ bản còn nhiều bất cập, vẫn còn tình trạng cùng một nhiệm vụ cả 3 cấp chính quyền cùng thực hiện mà không có mức độ phân quyền trong từng cấp được làm những gì, mức độ như thế nào, giới hạn đến đâu.
Đồng quan điểm với đại biểu Trần Ngọc Vinh, đại biểu Nguyễn Thị Quyết Tâm (thành phố Hồ Chí Minh) cho rằng Luật tổ chức chính quyền địa phương là Luật cơ bản trong hoạt động của chính quyền địa phương, vì vậy cần quy định rõ về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn, thẩm quyền chính quyền địa phương, hạn chế thấp nhất việc để các luật chuyên ngành quy định. Bởi nếu để các luật khác quy định về chức năng, nhiệm vụ, đặc biệt là vấn đề phân cấp, phân quyền thì sẽ rất khó khả thi trong thực tiễn.
Bên cạnh đó, đại biểu nhận định phân định rõ được chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn đi đôi với trách nhiệm mới nói đến việc giảm biên chế hiệu quả. Theo đại biểu, thực tế cho thấy, có bộ máy hành chính cồng kềnh nhưng khi việc xảy ra, đa phần các cơ quan, đơn vị cho rằng do thiếu quyền lực, cần thành lập thêm tổ chức mới.
Việc xác định trách nhiệm cũng rất khó khăn cho cả tổ chức lẫn người đứng đầu mà nguyên nhân là do trùng lặp về chức năng, nhiệm vụ, quyền hạn không rõ ràng, do vậy việc giảm biên chế còn hạn chế./.