Trang mạng issafrica.org (Viện Nghiên cứu An ninh, Nam Phi) mới đây đăng bài của Hội đồng Hòa bình và an ninh (PSC) phân tích việc Liên minh châu Phi (AU) cần phát triển các mối quan hệ đối tác nhằm đảm bảo tối đa hóa lợi ích từ các mối quan hệ này.
Danh sách các nước ngoài châu lục tìm kiếm quan hệ đối tác với châu Phi tiếp tục kéo dài. Tháng 10/2019, Nga đã trở thành đối tác mới nhất khi Tổng thống Vladimir Putin đón hơn 40 nguyên thủ quốc gia và người đứng đầu Chính phủ tại Hội nghị thượng đỉnh Nga-châu Phi lần thứ nhất được tổ chức tại khu nghỉ mát Sochi, bên bờ Biển Đen.
Liên minh châu Phi (AU) hiện thiết lập 9 mối quan hệ đối tác, gồm với Liên minh các quốc gia Arab (AL); Liên minh châu Âu (EU); Nam Mỹ; Ấn Độ; Hàn Quốc; Thổ Nhĩ Kỳ; Trung Quốc (thông qua Diễn đàn hợp tác Trung Quốc-châu Phi [FOCAC]); Mỹ; và Nhật Bản (thông qua Hội nghị quốc tế Tokyo về phát triển châu Phi [TICAD]).
Dù không được đề cập một cách chính thức tại cuộc họp của các bộ trưởng AU hồi đầu năm nay, nhưng rõ ràng rất khó để bỏ qua Pháp - nước đã tổ chức các hội nghị thượng đỉnh với châu Phi kể từ năm 1973 và sẽ tổ chức cuộc họp tiếp theo vào tháng 6/2020 tại Bordeaux và mới nhất là Nga.
Năm 2017, Israel gần như đã thành công trong nỗ lực gia nhập câu lạc bộ đối tác trên với hội nghị thượng đỉnh dự kiến khai mạc tại Togo, nhưng bị hoãn lại vào phút chót trước áp lực của một số nước châu Phi.
Các mối quan hệ đối tác không phù hợp cho mục đích
Từ lâu, AU đã nhận thức rằng các mối quan hệ đối tác của lục địa đã trở nên không phù hợp với mục đích: khó điều tiết và sử dụng, quá nhiều, thường là dư thừa và chủ yếu hướng đến lợi ích của các đối tác hơn là của châu Phi.
Ngoài ra, nhiều thành viên AU cảm nhận rằng họ không thấy hãnh diện khi tất cả 54 hoặc 55 các nhà lãnh đạo lục địa được “triệu tập” đến Bắc Kinh, Tokyo, Istanbul, Seoul hoặc bất cứ nơi nào, chỉ gặp một nhà lãnh đạo nước ngoài.
Nhiều nhà ngoại giao còn nhớ rằng cố lãnh đạo Libya Muammar Gaddafi đã từ chối tham dự TICAD và FOCAC vì lý do này.
[Châu Phi - Tài sản giá trị trong quỹ đạo địa chính trị của Nga]
Năm 2006 tại Gambia, Liên minh châu Phi đã thông qua Công thức Banjul, theo đó, AU sẽ chọn 15 nhà lãnh đạo châu Phi, trong đó có các nhà lãnh đạo 5 khu vực của lục địa, để tham dự các hội nghị thượng đỉnh như vậy.
Tuy nhiên, AU đã để ngỏ khả năng toàn bộ các nhà lãnh đạo tham dự các hội nghị thượng đỉnh như FOCAC và TICAD.
Một phần do sự không nhất quán này và thực tế AU không thể áp đặt các mệnh lệnh đối với các quốc gia thành viên có chủ quyền khi tổ chức châu lục này không phải là nhà tổ chức các hội nghị thượng đỉnh, Công thức Banjul hầu như đã bị phớt lờ.
Chẳng hạn, Ấn Độ là nước đầu tiên tuân thủ Công thức Banjul, nhưng sau đó cũng không tiếp tục thực hiện kể từ năm 2015.
Tạm dừng các hội nghị thượng đỉnh với các đối tác mới
Mới đây, Liên minh châu Phi đã quyết định tạm dừng tổ chức các hội nghị thượng đỉnh tiếp theo do Ủy ban AU (AUC) chủ trì cho đến khi AU đánh giá toàn bộ bản chất của các quan hệ đối tác.
Tuy nhiên, Nga đã đi trước một bước và phối hợp với Chủ tịch AU hiện tại - Ai Cập, một đồng minh thân thiết, chứ không phải với AUC, tổ chức thành công hội nghị thượng đỉnh ở Sochi.
Trong khi đó, những nỗ lực để đánh giá và hợp lý hóa các mối quan hệ đối tác của châu Phi vẫn tiếp tục diễn ra. Tháng 12/2017, Hội nghị Harare đã thiết lập Diễn đàn tương tác và phối hợp các quan hệ đối tác của Liên minh châu Phi (AU-PCIP).
Phát biểu tại hội nghị thường niên lần thứ hai của AU-PCIP tổ chức tại Ghana vào tháng 11/2018, tiến sỹ Levi Uche Makuende - Chủ tịch diễn đàn, cho biết “sự hợp tác giữa châu Phi và các đối tác chủ yếu là mối quan hệ tài trợ - nhận tài trợ, trong đó lợi thế thuộc về các nhà tài trợ.”
Liên minh châu Phi mong muốn trong tương lai, các mối quan hệ đối tác chiến lược sẽ dựa trên “bình đẳng, trách nhiệm, tôn trọng lẫn nhau, hiệu quả, quyền sở hữu và hợp tác cùng thắng.”
Điều này sẽ giúp “thúc đẩy chuyển đổi kinh tế của lục địa thông qua quá trình công nghiệp hóa mạnh mẽ; thúc đẩy các hệ thống y tế hợp lý và thúc đẩy sự ổn định xã hội trên lục địa.”
Theo tiến sỹ Levi Uche Makuende, để đạt được tất cả những điều trên, châu Phi cần có chung tiếng nói, đưa ra những ý kiến tập thể nhằm có được sự tập trung và tránh trùng lặp và chồng chéo lẫn nhau.
Châu Phi cần hợp lý hóa các mối quan hệ đối tác, can dự với ít đối tác hơn để đạt được nhiều thành công hơn.
Việc lựa chọn đối tác cần dựa trên năng lực cốt lõi của các đối tác, thay vì thực tế hiện tại là chỉ trao cho đối tác “một danh sách những mong muốn mà không tập trung vào các lĩnh vực ưu tiên.”
Tiếng nói chung của AU
Nỗ lực hợp lý hóa các quan hệ đối tác đã và đang là một phần của chương trình cải cách Liên minh châu Phi. Tại hội nghị thượng đỉnh AU lần thứ 32 tại Addis Ababa vào tháng Hai vừa qua, Hội đồng điều hành AU đã ủng hộ quan điểm của tiến sỹ Levi Uche Makuende và quyết định đánh giá tất cả “các quan hệ đối tác chiến lược” và đưa ra hướng dẫn về cách thức châu Phi sẽ tham gia với phía đối tác.
Điều này sẽ đảm bảo “châu Phi có tiếng nói chung” và tiếng nói đó thể hiện nhu cầu thực sự của lục địa.
Trong dự thảo quyết định, các bộ trưởng AU nhấn mạnh rằng “các nguyên tắc về nhân phẩm và sự tôn trọng phải định hướng sự tham gia của các quốc gia thành viên AU trong các phiên họp đối tác.”
Trong khi đó, AUC đề xuất - dường như là sự hồi sinh và tái khẳng định Công thức Banjul, rằng trong tương lai, không phải toàn bộ nguyên thủ các nước thành viên AU sẽ tham dự các cuộc họp đối tác, mà chỉ gồm đại diện của Bộ Ba AU (gồm Chủ tịch đương nhiệm, Chủ tịch liền trước và Chủ tịch sắp tới của AU), Chủ tịch của các cộng đồng kinh tế khu vực (REC) và Chủ tịch của Cơ quan Đối tác mới của Liên minh châu Phi vì sự phát triển châu Phi (NEPAD).
Theo quan điểm của AU, về mặt thể chế, mối quan hệ đối tác “châu lục-châu lục” Liên minh châu Âu và Liên minh châu Phi (hội nghị thượng đỉnh đầu tiên tại Cairo năm 2000), là quan trọng nhất trong tất cả các mối quan hệ đối tác của châu Phi.
Khuôn khổ EU-AU cũng là quan hệ đối tác duy nhất mà AUC là một phần không thể thiếu trong xây dựng kế hoạch và chương trình nghị sự.
Lợi ích tối đa
Động thái của AU để tái định hình các mối quan hệ của châu Phi với các đối tác được thúc đẩy chủ yếu bởi nhận thức rằng lục địa này hiện đang không có được lợi ích tối đa từ các mối quan hệ đối tác hiện nay.
Điều đó cũng một phần bởi vì nhiều quan hệ đối tác và hội nghị thượng đỉnh này không do chính AU điều hành và do đó, ít nhất là theo quan điểm của Ủy ban AU, không phục vụ lợi ích chung của lục địa.
Ngay cả trong trường hợp mối quan hệ đối tác EU-AU, dù là diễn đàn Addis Ababa có ảnh hưởng nhiều nhất về cấu trúc và điều hành, các ý kiến đánh giá vẫn cho rằng các mối quan tâm của EU về di cư bất thường từ châu Phi vẫn chi phối hội nghị thượng đỉnh năm 2017 tại Abidjan hơn là bất kỳ lợi ích nào của chính châu Phi.
Nhìn rộng hơn, các ý kiến thường cho rằng số lượng quan hệ đối tác ngày càng tăng chủ yếu là do sự cạnh tranh giữa các cường quốc bên ngoài đối với tài nguyên thiên nhiên, thị trường đang phát triển và phiếu bầu của châu Phi trong các cơ quan quốc tế.
AUC có thể vẫn tỏ ra quá tham vọng khi cơ quan này cố gắng điều phối và hợp lý hóa các mối quan hệ với tất cả các đối tác hiện nay.
Những khó khăn trong hiện thực hóa tham vọng trên đã được minh họa thông qua các cuộc đàm phán về mối quan hệ tương lai với EU sau khi Hiệp định Cotonou với các nước châu Phi, Caribe và Thái Bình Dương (ACP) hết hạn vào năm 2020.
Tháng 7/2018, lần đầu tiên các nước châu Phi đồng ý cho phép AUC đàm phán thỏa thuận hậu Cotonou mới. AUC đã đề xuất rằng châu Phi đàm phán thỏa thuận riêng với EU, bởi khuôn khổ ACP đã trở nên lỗi thời và trong mọi trường hợp ACP đã loại trừ khu vực Bắc Phi. Đây cũng là ưu tiên của một số thành viên EU.
Tuy nhiên, sau đó, các quốc gia thành viên AU đã chia rẽ về vấn đề này. Chủ tịch AUC Moussa Faki Mahamat tuyên bố tại hội nghị thượng đỉnh AU vào tháng 2/2019 rằng các nước đã đạt được một thỏa thuận mang tính tiếp cận song trùng.
Thỏa thuận khung ACP-EU hiện nay sẽ được duy trì, song song với khung EU-AU riêng khác vốn dựa trên mối quan hệ đối tác châu Phi-EU hiện tại, bao gồm hội nghị thượng đỉnh EU-AU tháng 11/2017 tại Abidjan.
Ý nghĩa sâu rộng của vấn đề liên quan
Ủy ban các bộ trưởng AU phụ trách đánh giá các mối quan hệ đối tác của châu Phi vẫn chưa hoàn thành nhiệm vụ được giao, mặc dù tiến sỹ Levi Uche Makuende - Chủ tịch của Diễn đàn tương tác và phối hợp các quan hệ đối tác của Liên minh châu Phi (AU-PCIP) cho biết, Ủy ban này sẽ nỗ lực để kịp báo cáo về vấn đề trên tại hội nghị thượng đỉnh tiếp theo của AU vào tháng 2/2020.
Theo Chủ tịch Makuende, việc hợp lý hóa các mối quan hệ đối tác chủ yếu là nhằm nâng cao sự đóng góp của các đối tác này đối với quá trình phát triển kinh tế-xã hội của châu Phi.
Tuy nhiên, việc đánh giá các mối quan hệ đối tác chiến lược hiện nay của châu Phi chắc chắn sẽ có ý nghĩa chính trị sâu rộng. Chẳng hạn, nếu mối quan hệ đối tác Pháp-châu Phi không nhận được sự ghi nhận chính thức của Ủy ban Liên minh châu Phi trong đề xuất cuối cùng, điều đó có thể dẫn đến sự bất chấp và bối rối đối với AU.
Rất khó để hình dung một động thái như vậy sẽ có thể ngăn cản Paris tổ chức các hội nghị thượng đỉnh Pháp-châu Phi trong tương lai hoặc cản trở nhiều người bạn châu Phi của Pháp tham dự các hội nghị đó./.