Chính phủ đã và đang có chủ trương tạo điều kiện cho kinh tế tư nhân phát triển, thu hút nguồn lực đầu tư từ khối tư nhân. Theo dự kiến, dự án Luật Đầu tư theo phương thức đối tác công-tư (PPP) sẽ được biểu quyết tại Kỳ họp thứ 9, Quốc hội khóa XIV. Việc thông qua dự án luật này sẽ giúp tháo gỡ nút thắt trong giải quyết chính sách kết nối hợp tác công- tư, chắp cánh cho nền kinh tế tư nhân phát triển.
Trước đó, tại Kỳ họp thứ 8, dự luật này đã nhận được nhiều ý kiến góp ý của đại biểu Quốc hội và cơ quan soạn thảo đã tiếp thu, chỉnh lý. Dự thảo luật hiện có 11 chương với 109 điều, tăng 7 điều so với dự thảo trước.
Băn khoăn về tổng mức đầu tư
So với dự thảo trình Quốc hội lần đầu tại Kỳ họp thứ 8, dự thảo mới hoàn thiện vào đầu tháng 4/2020 đã thu hẹp xuống 5 lĩnh vực đầu tư PPP so với 6 lĩnh vực ban đầu gồm: Giao thông vận tải; nhà máy điện, lưới điện; cung cấp nước sạch; thoát nước và xử lý nước thải; xử lý chất thải; y tế; giáo dục-đào tạo.
Lĩnh vực đầu tư trụ sở cơ quan nhà nước đã được bỏ. Theo giải thích của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, việc đầu tư PPP cần được triển khai ở những lĩnh vực trọng tâm, trọng điểm, quan tâm đến các dự án lớn có tính liên kết vùng miền, tính lan tỏa đối với phát triển kinh tế-xã hội của ngành, địa phương. Kinh nghiệm triển khai đầu tư PPP của các quốc gia khác cũng chỉ tập trung vào một số lĩnh vực nhất định, không làm tràn lan vì việc mở rộng cơ chế đầu tư PPP có khả năng dẫn đến rủi ro ở cấp độ quốc gia.
Đối với quy mô đầu tư dự án PPP, một số ý kiến nhất trí với việc giao Chính phủ quy định hạn mức quy mô đầu tư tối thiểu của dự án PPP phù hợp với từng ngành, lĩnh vực và tùy từng giai đoạn phát triển kinh tế-xã hội của đất nước, tuy nhiên cần làm rõ mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP không thấp hơn 200 tỷ đồng hay không thấp hơn 100 tỷ đồng để phù hợp với nhiều địa phương, các lĩnh vực đầu tư khác nhau.
[Luật Đầu tư-PPP: Cần đảm bảo có sự công bằng giữa công và tư]
Về vấn đề này, nhiều ý kiến đề nghị không chốt cứng ở một mức. Việc giao Chính phủ quy định hạn mức quy mô đầu tư tối thiểu của dự án PPP phù hợp với từng ngành, lĩnh vực và tùy từng giai đoạn phát triển kinh tế - xã hội của đất nước.
Do còn có nhiều ý kiến khác nhau, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã đề xuất 2 phương án trình Quốc hội xem xét, quyết định.
Phương án 1 là giữ như quy định tại dự thảo Luật đã trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8, theo đó Chính phủ quy định chi tiết quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP đối với từng lĩnh vực quy định tại khoản 1 Điều 5, nhưng không thấp hơn 200 tỷ đồng, trừ dự án áp dụng loại hợp đồng kinh doanh-quản lý.
Quy định này thống nhất với định hướng thu hẹp lĩnh vực đầu tư dự án PPP như đã nêu ở trên, xác định quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP nhằm bảo đảm có sự tập trung đầu tư lớn vào các dự án PPP quan trọng cần khuyến khích, ưu tiên thu hút nguồn lực đầu tư từ khu vực tư nhân. Đối với các dự án đầu tư tại vùng sâu, vùng xa, chủ yếu thực hiện thông qua đầu tư công, vì nếu đầu tư qua phương thức PPP sẽ không bảo đảm nguồn thu để duy trì việc cung cấp các sản phẩm, dịch vụ công, cũng như khó thu hút khu vực tư nhân tham gia đầu tư cùng Nhà nước.
Phương án 2 là giao Chính phủ quy định chi tiết quy mô tổng mức đầu tư tối thiểu của dự án PPP không thấp hơn 100 tỷ đồng đối với từng lĩnh vực như đầu tư cơ sở hạ tầng, giáo dục-đào tạo, y tế... hoặc theo địa bàn như đô thị, đồng bằng, miền núi, vùng sâu, vùng xa. Quy định này nhằm phục vụ phát triển kinh tế-xã hội ở những nơi khó khăn, có ý nghĩa lớn về mặt xã hội và giúp nhiều đối tượng được thụ hưởng trong khi nguồn lực đầu tư công còn hạn hẹp, không đáp ứng được nhu cầu.
Về vấn đề này, Phó Chủ tịch Thường trực Quốc hội Tòng Thị Phóng cho rằng, cần có tư duy quy định cởi mở một số vấn đề trong dự án luật, nhiều nội dung không nên quy định chặt quá, không thu hút được các nhà đầu tư tư nhân quan tâm và đầu tư. Về quy mô đầu tư, nên quy định không thấp hơn 200 tỷ đồng, tập trung vào những công trình khuyến khích ưu tiên thu hút nguồn lực như các công trình giao thông miền núi…
Cần có cơ chế chia sẻ rủi ro giữa Nhà nước và nhà đầu tư
Về nội dung cơ chế chia sẻ rủi ro, chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu theo hình thức đầu tư này, nhiều ý kiến thống nhất phải có cơ chế chia sẻ rủi ro về doanh thu, theo đúng bản chất đối tác giữa khu vực công và khu vực tư, tuy nhiên cần áp dụng đối với tất cả các dự án PPP. Cùng với đó, cần quy định rõ về nguyên tắc chia sẻ, khi nào thì chia sẻ rủi ro, chia sẻ rủi ro ở mức nào và rủi ro nào Nhà nước phải chịu, rủi ro nào nhà đầu tư phải chịu; chia sẻ rủi ro bằng doanh thu khi giảm doanh thu hay chỉ chia sẻ rủi ro khi thua lỗ, mất vốn; quy định về cấp có thẩm quyền quyết định, điều kiện, đối tượng áp dụng, nguồn tiền để xử lý khi rủi ro xảy ra, cách thức kiểm soát và quản lý rủi ro tài chính quốc gia.
Có ý kiến kiến nghị không áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro theo cơ chế điều chỉnh giá, thời hạn hợp đồng, không áp dụng cơ chế chia sẻ doanh thu bằng tiền vì cho rằng trong điều kiện năng lực dự báo, quản lý của các cơ quan nhà nước cũng như khả năng cân đối ngân sách nhà nước, áp dụng cơ chế chia sẻ rủi ro như dự thảo Luật sẽ tiềm ẩn nhiều rủi ro cho Nhà nước; làm rõ cơ sở xác định mức chia sẻ rủi ro 50%, 75%...
Trước những ý kiến trên, Ủy ban Thường vụ Quốc hội đã tiếp thu, quy định cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu được áp dụng cho tất cả các dự án PPP, bảo đảm tính công khai, minh bạch và sự công bằng, hài hòa lợi ích giữa Nhà nước, nhà đầu tư và doanh nghiệp dự án PPP.
Đối với cơ sở xác định các mức tỷ lệ trong cơ chế chia sẻ phần tăng, giảm doanh thu, theo giải trình của Ủy ban Thường vụ Quốc hội, về tỷ lệ 50%-50% trong hồ sơ dự án Luật do Chính phủ trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8, cơ chế này được đề xuất theo hướng Nhà nước chia sẻ không quá 50% phần hụt thu và nhà đầu tư chia sẻ không thấp hơn 50% phần tăng thu. Một số ý kiến cho rằng quy định như vậy không rõ, không bảo đảm sự bình đẳng trong mối quan hệ chia sẻ giữa Nhà nước và tư nhân, do vậy Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin tiếp thu theo hướng cố định tỷ lệ 50%-50%.
Về mức doanh thu cam kết ghi trong hợp đồng làm cơ sở bắt đầu chia sẻ rủi ro: Hồ sơ dự án Luật trình Quốc hội tại Kỳ họp thứ 8 không quy định cụ thể mức này. Một số ý kiến yêu cầu phải có giá trị cụ thể, đồng thời nghiên cứu kinh nghiệm một số nước và thực tiễn một số dự án BOT giao thông, do đó Ủy ban Thường vụ Quốc hội xin tiếp thu theo hướng: Khi doanh thu thực tế chỉ đạt 75% doanh thu trong phương án tài chính trở xuống, với các dự án đủ điều kiện, Nhà nước bắt đầu xem xét, tính toán việc chia sẻ phần giảm doanh thu.
Khi doanh thu thực tế đạt từ 125% doanh thu trong phương án tài chính trở lên, Nhà nước bắt đầu xem xét, yêu cầu nhà đầu tư chia sẻ phần tăng doanh thu. Cơ chế chia sẻ phần tăng doanh thu áp dụng đối với tất cả các dự án PPP.
Đánh giá sự cần thiết của chế định chia sẻ rủi ro, Phó Chủ tịch Quốc hội Uông Chu Lưu cho rằng, dự luật nếu không có chế định chia sẻ rủi ro thì khó tạo sức hút, tạo động lực của luật này. Ý kiến chuyên gia cho thấy, kinh nghiệm quốc tế đều có sự chia sẻ trong PPP. Tăng thu chia sẻ 50%-50% thì hụt thu, thất thu do lỗi khách quan và chủ quan của Nhà nước (như điều chỉnh quy hoạch, chính sách làm ảnh hưởng) cũng cần theo tinh thần chia sẻ như nhau.
Tổng Thư ký Quốc hội, Chủ nhiệm Văn phòng Quốc hội Nguyễn Hạnh Phúc đề nghị làm rõ việc điều chỉnh chủ trương đầu tư dự án PPP, việc điều chỉnh tăng vốn nhà nước mà không tăng vốn tư nhân lên thì cũng cần phải cân nhắc.
"Tỷ lệ này nếu tăng thì phải cùng tăng, không nên quy định quá nguyên tắc sẽ khó khả thi, đồng thời cũng cần làm rõ những dự án thuộc lĩnh vực Quốc phòng sẽ chỉ định thầu, như vậy có hợp lý trong dự Luật này không?"- Tổng Thư ký Quốc hội đặt vấn đề.
Việc thông qua dự thảo Luật PPP là thực sự cần thiết trong bối cảnh khối kinh tế tư nhân đang đóng vai trò ngày càng quan trọng trong quá trình phát triển kinh tế đất nước. Tuy nhiên, Luật cần được nghiên cứu, thảo luận kỹ lưỡng, tránh trường hợp thiếu khách quan, công bằng, minh bạch ngay từ chính sách./.