Phát triển nông nghiệp quy mô nhỏ trong những năm qua đang làm cho đất đai bị khai thác cạn kiệt, chi phí sản xuất cao, khó áp dụng tiến bộ khoa học kỹ thuật. Do đó, việc chuyển dịch cơ cấu kinh tế nông nghiệp theo hướng quy mô lớn và hiện đại đang thúc đẩy việc tích tụ, tập trung ruộng đất. Nhờ đó, các hình thức mang tính thương mại như chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất được xem là những giao dịch mở đầu cho việc phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp ở Việt Nam.
Thực tiễn cho thấy Luật Đất đai năm 2013 gặp nhiều vướng mắc trong triển khai thực hiện, nhất là về gia tăng khả năng tích tụ đất đai. Bởi tổ chức kinh tế phi nông nghiệp không được nhận quyền sử dụng đất nông nghiệp, việc sử dụng cũng đang bị giới hạn do mức hạn điền, gây không ít cản trở cho sự phát triển thị trường sử dụng đất đai. Vì vậy, để nâng cao vai trò, thúc đẩy sử dụng hiệu quả và không để lãng phí tài nguyên đất, cần phải nghiên cứu, đánh giá và xây dựng khung chính sách phù hợp, nhằm giải quyết những thiếu sót, bất cập đang cản trở sự phát triển của thị trường đất nông nghiệp trong nền kinh tế.
Gia tăng nhu cầu tích tụ đất
Theo báo cáo năm 2016 của Ban Chỉ đạo điều tra Nông nghiệp, Nông thôn và Thủy sản Trung ương, trong tổng số 27,3 triệu ha đất nông nghiệp, Nhà nước đã giao cho các đối tượng sử dụng 24,4 triệu ha, chiếm khoảng 90%; số diện tích đất còn lại do Ủy ban Nhân dân các xã quản lý. Trong các chủ thể được giao quyền sử dụng đất nông nghiệp, hộ gia đình và các tổ chức kinh tế trong nước chiếm trên 98,7%; bình quân mỗi hộ sản xuất nông nghiệp có 2,5 thửa ruộng với diện tích trung bình 1.800m2.
Theo phân tích của tiến sỹ Lê Thành Ý, Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương, tính pháp lý là yếu tố quyết định để đất đai trở thành hàng hóa. Yêu cầu này đòi hỏi đất đai phải được xác định rõ ranh giới; có đầy đủ giấy tờ chứng nhận về quyền sử dụng và tài sản trên đất, các loại thế chấp, thuế, phí phải nộp theo pháp luật. Chỉ khi nào có đủ thông tin, đủ điều kiện thì đất đai mới được tham gia vào hoạt động thị trường. Như vậy, Giấy chứng nhận quyền sử dụng đất là một trong những cơ sở đảm bảo tính pháp lý của hàng hóa quyền sử dụng đất nông nghiệp.
Nhìn nhận về cung-cầu trên thị trường quyền sử dụng đất hiện nay, có thể thấy 90% đất nông nghiệp đã giao cho chủ cụ thể; nguồn cung sơ cấp (Nhà nước giao dưới 10%) hầu như không còn vai trò quyết định. Hoạt động thị trường quyền sử dụng đất phụ thuộc vào nguồn cung thứ cấp, đó là những diện tích đất nông nghiệp đã giao hoặc cho các chủ thể khác thuê. Nên xu thế thị trường quyền sử dụng đất phụ thuộc vào nguồn cung từ những hộ tiểu điền và các công ty nông, lâm, ngư nghiệp.
Tuy vậy, trong quá trình công nghiệp hóa, khu vực công nghiệp và dịch vụ ngày càng phát triển, tỷ lệ lao động nông nghiệp suy giảm kéo theo sự giảm sút về nhu cầu sử dụng đất nông nghiệp. Diện tích đất nông nghiệp trong các hộ không có nhu cầu sử dụng vào sản xuất gia tăng, được chuyển thành đất phi nông nghiệp đã tạo nguồn cung chính cho thị trường. Cùng với đó là xu thế cổ phần hóa hay giải thể doanh nghiệp nông, lâm nghiệp được đẩy mạnh (năm 2005 cả nước có 441 doanh nghiệp thì đến năm 2016 chỉ còn lại 254 doanh nghiệp). Tổng quỹ đất do các doanh nghiệp này giải thể khoảng 452.000ha, trở thành nguồn cung bổ sung phong phú cho thị trường đất nông nghiệp trong thời gian tới.
Bên cạnh đó, nhu cầu của thị trường sử dụng đất nông nghiệp được hình thành, chủ yếu do ngày càng nhiều hộ đại điền và doanh nghiệp đầu tư vào nông nghiệp. Cụ thể, năm 2011 có 2.569 doanh nghiệp, đến năm 2016 đã lên đến 3.846 doanh nghiệp, tăng 49%. Theo kết quả điều tra của Viện Nghiên cứu quản lý kinh tế Trung ương tại 3.700 hộ ở 12 tỉnh, thị trường bán đất hoạt động nhộn nhịp hơn thị trường cho thuê đất nông nghiệp. Tỷ lệ hộ có chuyển nhượng đất trung bình của 12 tỉnh lên tới 16,6%, trong khi tỷ lệ hộ có cho thuê đất nông nghiệp chỉ chiếm 7,1%. Những doanh nghiệp lớn tham gia đầu tư vào nông nghiệp đã thay đổi nền sản xuất, đã và đang xuất hiện những đơn vị sử dụng hàng nghìn ha, cũng như hình thành nhiều cánh đồng mẫu lớn có hàng trăm hộ tham gia, với diện tích trung bình lên đến 250ha.
Những bất cập cần tháo gỡ
Luật Đất đai năm 2013 quy định việc quy hoạch, sử dụng đất được lập theo các cấp từ quốc gia đến tỉnh, huyện, trong đó phải xác định cụ thể diện tích đất đối với từng loại cây trồng là lúa, màu, rừng đặc dụng, rừng sản xuất, đất làm muối, nuôi trồng thủy sản… ngay ở cấp quốc gia. Những quy định “cứng” về quy hoạch từ trên xuống đang ảnh hưởng đến tính chất hàng hóa quyền sử dụng đất; khả năng cung, cầu trên thị trường. Nguyên nhân chủ yếu là do các quy định được chi tiết hóa đến từng nhóm đất, từng loại cây trồng, việc điều chỉnh quy hoạch gặp quá nhiều thủ tục, đòi hỏi khi chuyển đổi mục đích sử dụng phải được phép của cơ quan có thẩm quyền, làm cho tổng lượng cung đất nông nghiệp bị chia cắt, khó điều chuyển và không thể thực hiện linh hoạt theo thị trường...
Ở khía cạnh khác, những tổ chức được Nhà nước giao đất không thu tiền không được chuyển đổi, chuyển nhượng, cho thuê quyền sử dụng đất, hoặc thế chấp, góp vốn bằng quyền sử dụng đất. Điều này làm cho nguồn cung đất nông nghiệp thêm hạn hẹp, làm giảm tổng cung hàng hóa trên thị trường. Nhất là khi đất nông nghiệp lại tiếp tục giao cho các tổ chức khác mà không thu tiền.
Mặt khác, hạn mức sử dụng đất thấp cũng ảnh hưởng bất lợi đến khả năng đáp ứng nhu cầu của những hộ có tiềm lực tích tụ, tập trung ruộng đất. Hiện vẫn chưa có nghiên cứu đánh giá toàn diện về ảnh hưởng của hạn mức đối với việc mở rộng quy mô sản xuất, sở hữu quyền sử dụng đất nông nghiệp trong hộ gia đình. Theo kết quả điều tra tích tụ đất nông nghiệp trên địa bàn các xã, trên 23,7% số hộ cho rằng hạn điền thấp là yếu tố ảnh hưởng đến mua, bán và tích tụ đất đai.
Để đáp ứng nhu cầu sử dụng đất, các chuyên gia về lĩnh vực đất đai đã nêu ra 6 loại nội dung của chính sách đất đai cần phải điều chỉnh: Quy hoạch sử dụng; Giao cho thuê đất; Quyền của chủ thể sử dụng; Hạn mức và thời hạn giao cho thuê; Hạ tầng phục vụ các giao dịch về quyền sử dụng đất và thu hồi đất. Đây là những khuyến nghị nhằm cụ thể hóa chủ trương phát triển thị trường quyền sử dụng đất nông nghiệp hiện nay./.